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75号咖啡职能重构背景下检察机关刑事诉讼主导作用的发挥(下)曾

文章来源:本站原创 发布时间:2019-09-21 点击数:

  本次沙龙的主题是2019年上海检察理论研究年会主题的深化,进一步谈谈检察机关的主导作用。谈检察机关发挥主导作用,首先从刑事诉讼开始,然后进一步去探究检察机关在所从事的职能活动中如何体现检察权能价值,进而如何更广泛的起到主导作用。

  实践中有价值的公益诉讼线索仍然依赖于刑事案件,这种依赖究竟是我们需要去克服和避免的,还是由检察职能带来的结果?刑法是所有部门法保障,是最后一种保障手段,我们在刑事诉讼领域主导,这种主导作用怎么影响或反作用于其他的检察权能,形成“良性互动”?

  反贪转隶之前就开始搞公益诉讼试点,当时是通过职务犯罪给公益诉讼提供案源,转隶后公益诉讼案件80%左右是依靠刑事案件,通过普通刑事犯罪附带民事公益诉讼。现在公益诉讼案件线索来源之所以能成问题,是现有的机制没有衔接好,需要新的机制。其实问题的根源早就找到,曾夫人论坛数理分祈,是信息不共享,检察机关没有办法掌握线索,没有案源就无法进行监督。

  许多违法犯罪行为用传统刑事手段进行制裁的效果仅局限于个案,无法推动行业监管升级或者提升系统监管的效果。比如一起医保费用诈骗案,犯罪嫌疑人以小恩小惠获取普通公民身份信息用于伪造生育信息套取生育保险,涉案人数超一千人,非法获利几千万,但公安机关只追查出一百人多名受害人,即使追缴损失也只有几百万。但根据社会保险法等相关法律规定,以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的,由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金,处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。对该类行为,行政制裁的力度远高于刑事惩罚领域的没收、罚金等手段。推动四大检察一体化就应该从办理刑事个案的视角转变为如何将个案与宏观的行政监管相衔接,因为司法办案也是国家治理的一个重要环节,而且司法办案只有与行政治理、立法治理有机衔接起来,才能发挥出系统性与整全性功效。建议刑事检察部门与行政检察部门精诚合作,将刑事案件线索及相关办案信息向行政检察、公益诉讼部门移送或者刑事办案部门联合行政检察部门形成专班,在办理刑事案件的同时,反向推动行政监管部门跟进监管,借助行政执法手段对相关领域进行规制;在这一过程若发现行政执法机关怠于履行监管职责,则可考虑提起公益诉讼。在四大检察框架下,行政检察(包括公益诉讼检察)不应仅仅成为刑事案件不起诉时的补充机制,还应成为与刑事检察一道,共同推动检察治理成为国家治理中的重要环节。

  进入新时代,按照国家治理改革的部署,检察机关突破传统行政诉讼监督者的角色,将行政检察监督延伸到诉讼之前(即诉前程序)与诉讼之后(即执行监督程序),推动了新时代中国特色行政检察监督体系的重构与重心的转移。通过公益诉讼的诉前程序,实现检察权对行政行为的全过程监督。当检察机关发现行政执法问题并造成公益损害时,可发出诉前检察建议,如果行政机关不纠正违法行为或不履行监管职责,就提起公益诉讼。这时行政检察权特别是公益诉讼检察权,就可以对行政执法活动进行监督;而行政诉讼检察权对进入诉讼程序的行政活动和审判活动进行监督,包括对生效裁判、非诉执行或者判决执行进行监督。司法制度是国家治理制度的分支,我国国家治理要求依法治国、依法执政、依法行政三位一体。因此,与西方的治理改革强调以社会为中心,治理变革更多是理念性的特征不同,我国国家治理强调党的领导、国家主导以及由具体机制来实现治理目标。检察公益诉讼制度是实现我国国家治理体系改革目标与治理能力提升的承接机制。比如破坏环境资源类案件,无论是办理刑事案件还是办理公益诉讼案件,我们都应该和环境执法相衔接。我国现在倡导环境执法是一种多元主体共治的体系,应该包括政府、企业、公民、司法等主体的共同努力。因为检察机关不同于审判机关,有主观能动性,借助检察公益诉讼程序可以将行政执法与司法程序衔接起来,因此检察机关应成为环境多元治理体系的主导者与推动者。另一方面,检察行政公益诉讼制度与传统行政诉讼制度仅关注主观诉讼不同,更关注通过诉讼维护客观法律秩序的效果。因此,香港最快开奖结果直播检察行政公益诉讼的运行也变成了国家治理机制,发挥了多方面效果。因此,我们可说广义的行政检察(包括公益诉讼)是我国检察制度对世界检察制度的一项贡献,更是对我国国家治理改革的一大贡献。

  但在新型的行政检察体系中要区分检察院在不同程序中发挥的是主导作用、监督作用还是治理作用,我觉得是站在不同角度得出的不同结论:如果放在国家治理体系中,检察机关是发挥治理作用,而且是借助检察公益诉讼机制发挥主导的治理作用,并非监督关系;而在行政诉讼检察监督中,检察机关与审判机关、行政机关之间是监督关系,且是最重要的一种监督关系。无论在哪一种程序中,作为法律监督机关的检察机关都可以发挥主导作用,并通过适用法律将执法、司法各方主体的行动协调到一起,推动各方形成共识。这个共识包括行动共识和思想共识,且一定是发自内心认同的统一法治观。然而,基于不同立场而达成的共识必须基于各方对行政检察、公益诉讼制度定位的认同。因此,我认为“监督““治理”的功能定位都是相对而言,“主导”与“消极”的作用也是相对的。现阶段还是应该调整行政检察、公益诉讼检察改革的重心,将强化办案机制、理顺外部环境放在首位。特别是外部环境问题,若检察机关坚持视公益诉讼为行政执法在司法领域的补充执法机制,以多赢双赢共赢为目标,就应取消办案考核与排名制度,杜绝各极检察机关“为了诉而提起诉讼”,而将关注点放在办理能维护客观秩序、维护法律权威的案件上。

  检察院组织法赋予检察机关调查核实权,站在发挥主导性作用角度,检察机关应如何发挥好自行补充侦查权和调查核实权的作用和功能?

  按照刑事诉讼法规定,有两个阶段可以自行补充侦查,一是案件被公安移送过来后,可以发回补充侦查或自行补充侦查;二是在法院审理阶段,检察机关可以补充侦查。但实践中,检察机关自行补充调查的案件数量非常少,这与侦查力量、能力及其他方面因素有关。现在检察机关始终等着别人“喂”证据,要打破这样的格局,打通证据关联,否则,有效控诉只是美好愿望。要盘活这项制度,检察机关要变被动为主动,借助这次调整,用好补充侦查权。通过整合力量,增强线索发现能力。补充侦查、调查、核实三位一体构建力量,这是检察机关未来5-10年可以做的。

  第一,所有的程序选择或者程序性决定都来自于或取决于调查核实结果,因此,检察工作发展、检察机关主导作用发挥,永远须以调查核实为基础。第二,反贪转隶以后,我们不能像过去那样依赖职务犯罪侦查权。处在新时代,检察职能发生重大调整,现有的对14个罪名的侦查权不是检察机关的反贪职能,而是一种法律监督手段,而且是辅助性手段,可以用它来发挥法律监督作用,但不宜将它作为法律监督的重要领域。我们一定要转变思想观念,要在“四大检察”工作格局中认识检察工作和谋求发展。

  检察官作为刑事程序主导者,行使侦查权和调查核实权有重要意义。第一,作为起诉者或指控者,检察官不能没有侦查权或调查核实权。现在,尚未建立起控方证据理论,许多检察官出庭用的证据全部是公安机关收集调取的,其实检察官在审查起诉环节重新收集和组织证据,应是常态。现在庭审证据大多不是检方收集的,我们离证据源非常远,作为指控者无法建立起与证据源的关系,就无法通过证据收集与调取有效组织进攻火力,也缺乏事实认定的亲历性。所以,检察官要有手段或途径直接获取相关证据。我在研究域外检察制度时发现他们很重视侦查权,原因也正在于以此。比如在日本和我国台湾地区,年轻检察官成长的第一站往往是侦查部门。因为他们认为,检察官作为刑事程序入口者、把关者和主导者,如果不知道证据怎么产生、如何收集,就不配当检察官。他们的理念是“精兵强将在侦查”。第二,作为侦查活动的监督者,检察机关如果不懂侦查、没有侦查经验和历练,又怎么能够发现侦查中的问题和瑕疵?就如同猎人打猎,作为猎人,你本身必须比猎物更精明、更狡猾,才能打到猎物。第三,要运用好自行补充侦查权,检察官必须懂侦查。但实践中检察官多从事批捕公诉,侦查历练较少,缺乏侦查技能和经验,让检察官自行补充侦查非常难。我曾做过调研,检察机关自行补充侦查基本上限于在个案中对书证的补充,很难把它归入侦查的范畴。再加上立法对自行补侦的内涵与外延界定、能否使用强制手段等,都缺乏明文规定和相关司法解释。所以无论在立法层面,还是技术层面,都有巨大障碍,对自行补侦的实施不能期望太高。调查核实权也面临类似问题:调查核实权如何行使?如何保证调查核实权落到实处?这都需要基础理论研究和解决。

  行政检察的调查核实权和刑事侦查权差异很大。从国家权力配置看,立法机关不可能授权检察机关强制调查核实权去监督行政机关;但既然要监督,则需要调查。这种调查权的内涵是什么呢?我梳理了实践案件,提出无论是行政诉讼监督还是公益诉讼检察监督都是需要享有调卷权的。根据当下进行的行政执法全过程留痕改革,只要法律授权检察机关监督行政执法行为,检察机关就可以调取执法案卷,并依法规定行政机关的答复期限,行政检察监督就能顺利地运行下去。新检察院组织法已经明确了检察机关有调查权,可以作为调卷权的保障。如果司法实践还是遇到行政执法机关的阻碍,则可以借助政府信息公开向行政执法机关申请信息公开。除此之外,检察院跟政府执法信息的共享还有其他更好的办法,比如建构起信息共享平台,或者像某省检察机关一样每年年底召开公益诉讼新闻发布会,通报配合和不配合的行政机关。这种通报对于推动政府建成法治政府、透明政府、服务政府十分有利。今年4月底中办国办印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,要求市县级政府每年要对外公布法治政府建设年度报告,内容包括行政诉讼监督案件量、公益诉讼负责人出庭率、公益诉讼胜诉与败诉率等指标。

  需要特别强调的是,要分配好刑事检察和行政检察的执法力量,现在检察机关内行政检察人员储备严重不足。请问“草”这个字康熙字典里该查什么部首为啥行政检察(包括公益诉讼检察)部门的人员不可能短时间内重构自身知识体系,而这项工作又需要兼具法律与政治意识,即不仅要有学识还要有见识更要有胆识与经验。因此,建议将行政检察监督(包括公益诉讼检察)的管辖实行集中管辖,以省为单位指定2-3个检察机关办理公益诉讼、行政诉讼监督案件,这样就可以集中培养行政检察和公益诉讼检察的专业性人才。

  今天从刑事诉讼领域检察机关主导作用的发挥,聊到主导以后同诉讼各方之间的关系,又延伸到民事行政和公益诉讼检察,分析主导作用对“四大检察”的影响,最后讨论了主导与调查、侦查之间的关系。谈得有广度也具深度,非常感谢各位专家解惑支招,你们的真知灼见对进一步完善检察职能、更好发挥主导作用将起到极大帮助。再次感谢!